Sistema Tributário Nacional: Entenda a pirâmide de Kelsen

O Sistema Tributário Nacional compreende uma série de normas que definem a hierarquização dos poderes de tributar e fiscalizar as empresas brasileiras. Dentro disso, há as fontes primárias e secundárias de regulamentação.

Para representar a sistemática, a pirâmide de Kelsen é a teoria que ilustra as normas jurídicas de forma escalável. Assim, ela estabelece que, dentro do parâmetro geral, há superiores e inferiores — e que, quando organizadas e sobrepostas, promovem o funcionamento dos processos legais e tributários.

Acompanhe este post, conheça o sistema e como seus elementos são colocados e relacionados dentro da teoria.

As fontes primárias

Nesse grupo estão os elementos regimentares superiores do Sistema Tributário Nacional. Agora, vamos abordá-las na ordem decrescente da hierarquia:

A Constituição Federal

Esse é o topo da pirâmide de Kelsen, pois a Constituição é o conjunto máximo de leis do Brasil. Então, toda outra regimentação a partir daqui, mesmo que pertencente a uma fonte primária, deve estar de acordo o topo. Do contrário, é inconstitucional e não surte efeito na prática.

Para o sistema de tributos do país, a Constituição firma:

• os impostos aplicáveis;
• os direitos dos órgãos públicos de aplicá-los;
• a segmentação da tributação — para impostos como os estaduais e municipais;
• e a destinação compartilhada entre União, estados e cidades da receita arrecadada.

As emendas constitucionais

As emendas são projetos aprovados pelo Congresso Nacional que modificam de alguma forma determinados pontos da Constituição. Mas ainda que elas tenham tal efeito, não podem ir contra qualquer princípio do conjunto que está no topo da pirâmide. Do contrário, seriam emendas inconstitucionais — e invalidadas pela fonte posicionada acima na hierarquia.

As leis complementares

Diferente das emendas, as leis complementares não alteram o texto da Constituição — apenas podem aperfeiçoar uma norma tributária em relação à sua aplicação ou interpretação, ou adicionar possibilidades. Por isso, estão abaixo da fonte anterior. Para que uma lei complementar seja necessária, a Constituição deve prever tal necessidade para regulamentação das suas normas.

As leis ordinárias

A lei ordinária surge e regula um tributo ou qualquer assunto ligado a ele quando não há uma Lei Complementar que o faça. Por isso — e pelo fato de uma Lei Complementar poder ser aprovada por maioria simples dos deputados federais e senadores (50% dos presentes em votação mais um voto) —, as leis ordinárias são inferiores na hierarquia.

Para que um projeto da fonte superior seja aprovado, por exemplo, é necessário que a maioria absoluta de todos os membros concorde com ele. Ou seja, 50% do número total de eleitos da casa mais um voto.

As fontes secundárias

Agora, vamos aos elementos inferiores, também em ordem decrescente:

As medidas provisórias

Por sentido de necessidade e urgência, o presidente brasileiro pode tomar uma decisão com força de lei, a medida provisória (MP) — que passa a vigorar imediatamente. Porém, ela tem prazo de validade de 60 dias, tempo para que o Poder Legislativo a considere e decida por torná-la permanente ou não.

Antes disso, uma MP — na parte superior da base da pirâmide de Kelsen — não pode interferir em matéria de responsabilidade de uma lei complementar, por exemplo, que é fonte primária. Além disso, a Constituição restringe que Medidas tenham a ver com diversas outras matérias, como direitos de cidadãos e de partidos políticos.

Decretos legislativos estaduais

Aqui, trata-se de ações dos Poderes Legislativos válidos apenas dentro dos estados. Ainda assim, não devem ir contra qualquer norma da Constituição ou de outra fonte que a altere ou complemente.

Por exemplo: a Constituição segmenta a responsabilidade do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) aos estados. Por isso, cada um tem a própria alíquota e obrigações acessórias relacionadas, conforme seus decretos que legislam o Regulamento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (RICMS).

Normas complementares — infraconstitucionais

Por fim, chegamos à parte mais baixa da base da pirâmide. Essas normas não são leis e sequer têm a força dos elementos anteriores. Elas servem como orientações aos contribuintes, dados por órgãos tributários. Por exemplo: as instruções normativas da Receita Federal para regimes tributários ou declarações são normas complementares.

A relação das fontes na pirâmide de Kelsen

O significado do desenho em pirâmide

Segundo a teoria, a pirâmide é dividida em 2 triângulos, um para cada fonte. Eles significam que os poderes são hierarquizados e que há menor número de instituições superiores e maior número de inferiores para ambas as fontes.

O topo, menor e mais alto, é a nossa única Constituição e elemento mais poderoso. A base, no 2º triângulo, maior em tamanho e mais baixa, representa as inúmeras normas complementares do país e que estão no ponto inferior de toda a hierarquia.

A ilustração para resolução de conflitos

Essa dinâmica, além de ilustrar o sistema, serve para solucionar conflitos burocráticos que possam haver entre regulamentações superiores e inferiores. Por exemplo: a bitributação é inconstitucional. Então, se uma Secretaria da Fazenda estadual resolve passar a recolher Imposto Sobre Serviços (ISS), já de direito dos municípios, vai contra um poder superior e perde o direito de exigência.

Porém, pode ocorrer também de 2 elementos distintos terem decisões constitucionalmente válidas sobre o mesmo assunto. Nesse caso, o poder decisório é reservado àquele que está acima — em triângulo, fonte ou sendo elemento superior.

Por exemplo: tributar o lucro líquido das empresas é de competência da União, conforme fixação da Constituição do direito de tributar. Então, se um município decide criar um imposto sobre o lucro, não tem o direito assegurado de exigi-lo dos contribuintes, pois as decisões de uma Câmara Municipal são inferiores às da Constituição.

Por esse motivo, há algum tempo, a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) foi à Câmara dos deputados propor uma forma adicional de tributação sobre lucros. Porque essa arrecadação adicional geraria mais dinheiro de repasse às cidades no compartilhamento de receitas, e pelo fato de elas próprias não poderem tributar lucros.

A ilustração para validação de normas inferiores

Visualizando a pirâmide de Kelsen no momento de avaliar a validade de uma norma inferior, fica claro dentro do Sistema Tributário Nacional se ela está de acordo com as normas superiores. Também, é possível perceber se a decisão de nível inferior tem o mesmo teor de outra superior ou se vai contra alguma posicionada mais acima.

Você tem alguma dúvida sobre esse sistema ou a teoria que ele representa? Então deixe um comentário e compartilhe as suas questões conosco.